È NULLO, PER DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE,...
Postato il Lunedì, 28 giugno @ 09:13:57 CEST di polymita
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È NULLO, PER DIFETTO ASSOLUTO DI
ATTRIBUZIONE, IL PROVVEDIMENTO DEL SINDACO DI UN COMUNE CHE IMPONGA
L'ESPOSIZIONE DEL CROCIFISSO NEGLI EDIFICI SCOLASTICI
Una
sentenza del T.A.R. della Sicilia in seguito al ricorso di una scuola di
Chiusa Sclafani
T.A.R. SICILIA -
PALERMO - SEZIONE I - Sentenza 13 aprile 2010 n. 4958
Pres. G.
Giallombardo - Est. G. Tulumello
Istituto Scolastico Comprensivo
"G.Reina" di Chiusa Sclafani contro Comune di Chiusa Sclafani
1.
Provvedimento amministrativo – Nullità – Difetto assoluto di
attribuzione – Fattispecie
2. Riparto di giurisdizione – Nullità
del provvedimento – Causa di nullità- Giurisdizione dell’a.g.o.
1.
E’ nullo, per difetto assoluto di attribuzione, il provvedimento del
Sindaco di un Comune che imponga l’esposizione del crocifisso negli
edifici scolastici.
2. Rientra nella giurisdizione del giudice
ordinario la domanda tendente a far dichiarare la nullità di un
provvedimento amministrativo viziato da difetto assoluto di
attribuzione, trattandosi di una causa di nullità in relazione alla
quale la difformità dal paradigma legale si sostanzia nella assoluta ed
astratta inconfigurabilità della tipologia provvedimentale adottata da
parte dell’autorità emanante considerata, coincidente con la figura
della c.d. carenza di potere in astratto, estranea come tale alla sfera
dell’esercizio di un potere produttivo di effetti.
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REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale
Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha
pronunciato la presente
SENTENZA
ex art.
21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni, sul
ricorso numero di registro generale 100 del 2010, proposto
dall’Istituto
Scolastico Comprensivo "G.Reina" di Chiusa Sclafani, in persona del
Dirigente scolastico pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici, in Palermo,
via A. De Gasperi 81, è domiciliato per legge;
contro
Comune
di Chiusa Sclafani in Persona del Sindaco pro tempore, non costituito
in giudizio;
per l'annullamento, previa sospensione
dell'efficacia
- dell'ordinanza sindacale n.76 del 18/11/2009 con
la quale si ordinava alle scuole del Comune in questione e segnatamente
all'istituto ricorrente di mantenere il crocifisso nelle aule.
Visto
il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti
tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio
del giorno 10 febbraio 2010 il dott. Giovanni Tulumello e uditi per le
parti i difensori come specificato nel verbale;
Avvisate le
stesse parti ai sensi dell'art. 21 decimo comma della legge n. 1034/71,
introdotto dalla legge n. 205/2000;
visto l’art. 21 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, nel testo risultante dalle modifiche ed
integrazioni introdotte dagli artt. 1 e 3 della legge n. 205/2000,
nonché l’art. 9 della stessa legge, che consentono al Giudice
amministrativo, chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare, di
decidere il merito della causa con sentenza succintamente motivata, ove
la stessa sia di agevole definizione in rito o nel merito;
ritenuto
di potere adottare tale tipologia di provvedimento decisorio, stante la
superfluità di ulteriore istruzione, la completezza del materiale
istruttorio in atti e la ritualità delle modalità di instaurazione del
contraddittorio;
rilevato che con il provvedimento impugnato il
Comune intimato ha ordinato di “mantenere il crocifisso nelle aule delle
scuole e negli uffici pubblici del Comune di Chiusa Sclafani come
espressione dei fondamentali valori civili e culturali dello Stato
italiano, fino all’esito del Ricorso alla Corte europea, espletato dallo
Stato italiano, salvo diverse disposizioni”, prevedendo altresì che “Ai
trasgressori della presente ordinanza sarà applicata sanzione
amministrativa di euro 500,00”;
rilevato che nel preambolo di
tale provvedimento l’unico riferimento ad una fonte normativa, in tesi
legittimante l’attribuzione del potere di provvedere in materia,
richiama “i Regolamenti del 1924 e del 1927 sugli arredi scolastici, i
quali prevedevano l’affissione del crocifisso nelle scuole, ed il
“Decreto Maroni sulla Sicurezza, siglato il 5.08.2009”;
rilevato
altresì che nel preambolo del provvedimento impugnato si richiamano
l’ordinanza n. 389/2004 della Corte costituzionale, e la decisione n.
556/2006 del Consiglio di Stato;
ritenuto che appare fondata la
censura proposta dall’amministrazione ricorrente, con riferimento al
difetto assoluto di potere e incompetenza in capo all’autorità emanante
in merito all’oggetto del provvedimento;
considerato, infatti,
che l'art. 119 (e tabella C allegata) del regio decreto 26 aprile 1928,
n. 1297 (Approvazione del regolamento generale sui servizi
dell'istruzione elementare), e l'art. 118 del r.d. 30 aprile 1924, n.
965 (Ordinamento interno delle Giunte e dei Regi istituti di istruzione
media), si limitano ad includere il Crocifisso tra gli arredi delle aule
scolastiche;
ritenuto che, a tutto voler concedere, le
disposizioni richiamate – come espressamente affermato dalla stessa
ordinanza della Corte costituzionale n. 389/2004, pure richiamata nel
preambolo del provvedimento impugnato - “si limitano a disporre
l'obbligo a carico dei Comuni di fornire gli arredi scolastici,
rispettivamente per le scuole elementari e per quelle medie, attenendo
dunque il loro oggetto e il loro contenuto solo all'onere della spesa
per gli arredi”;
considerato, pertanto, che dette disposizioni
pongono a capo delle amministrazioni comunali un compito di fornitura
materiale di arredi scolastici, ed un connesso un onere di natura
finanziaria, senza che sia in alcun modo possibile ricavare
legittimamente da tali disposizioni l’attribuzione alle stesse
amministrazioni onerate di un potere di organizzazione delle istituzioni
scolastiche, o di disciplina dei locali ove le stesse risultano
allocate;
rilevato che né il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92,
recante “Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica” (convertito,
con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125), né la legge 15
luglio 2009, n. 94, recante “Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica”, attribuiscono ai Sindaci poteri – che in ogni caso vanno
causalmente sussunti nell’ambito della finalità di protezione della
sicurezza urbana – relativi all’organizzazione ed alla gestione delle
istituzioni statali ricadenti sul territorio comunale;
considerato
che altrettanto è a dirsi per il richiamo al Decreto del Ministro
dell'Interno 5 agosto 2008, recante “Incolumità pubblica e sicurezza
urbana. Interventi del sindaco”, pubblicato sulla G.U. n. 186 del 9
agosto 2008, il quale, in considerazione della natura della fonte, non
può evidentemente avere natura di norma attributiva di poteri
autoritativi non altrimenti previsti dalla legge, e neppure di norma di
interpretazione autentica di una disposizione posta da una legge statale
(l’art 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), ma
unicamente quella di un atto amministrativo recante direttive ai sindaci
in materia di politiche di sicurezza urbana, nell’ambito delle
competenze agli stessi già attribuite da leggi vigenti;
rilevato
che in ogni caso l’art. 1 del citato D.M. 5 agosto 2008 pone fra le
finalità degli interventi quello di favorire la “coesione sociale”
(rispetto alla quale il provvedimento impugnato ha un contenuto ed uno
scopo non obiettivamente collimanti), e che il successivo art. 2 dello
stesso D.M. sollecita l’esercizio dei poteri sindacali in materia di
sicurezza urbana ed incolumità pubblica nella direzione funzionale della
prevenzione e del contrasto di una serie di situazioni tassativamente
tipizzate dalla stessa disposizione, attraverso una elencazione alla
quale rimane estranea la materia della esposizione dei simboli
religiosi;
ritenuto, conseguentemente, che il provvedimento
impugnato sia stato emanato da un’autorità amministrativa priva già in
astratto di competenza in materia di disciplina dell’oggetto del
provvedimento medesimo;
considerato che, come riconosce peraltro
la stessa istituzione ricorrente – sia pure in via logicamente
alternativa - a pag. 3 del ricorso in esame, il rilevato vizio determina
la nullità del provvedimento impugnato;
considerato - quanto
alla causa di nullità - che, proprio in ragione della specificità della
ipotesi in esame (esercizio di un potere estraneo alle competenze
attribuite dalla legge all’amministrazione emanante, perché attribuito
ad altra amministrazione), appare preferibile ricondurre la stessa,
nell’ambito della disciplina posta dall’art. 21-septies della legge n.
241 del 1990, alla fattispecie di nullità per difetto assoluto di
attribuzione, e non a quella di nullità per mancanza dell’elemento
essenziale identificato nel soggetto, proposta da parte della dottrina;
ritenuto,
pertanto, che la specifica causa di nullità riscontrata (difetto
assoluto di attribuzione), implicando l’assenza nella fattispecie di
profili effettuali riconducibili all’esercizio di un potere
autoritativo, non consente di radicare la giurisdizione del giudice
amministrativo, proprio in considerazione del fatto che nessun effetto
giuridico (e dunque neppure effetti suscettibili di incidere sulla
posizione soggettiva del destinatario) si è prodotto in conseguenza
dell’esercizio di un potere privo di una attribuzione legale, al cui
atto di esercizio la legge espressamente commina la sanzione della
nullità;
rilevato che, in proposito, la giurisprudenza del
giudice del riparto è nel senso della riconducibilità alla giurisdizione
amministrativa della lite tendente a far dichiarare la nullità di un
provvedimento amministrativo, solo nell’ipotesi di giurisdizione
esclusiva prevista dal citato art. 21-septies, secondo comma (Corte di
Cassazione, SS.UU., 15 giugno 2009 , n. 13896);
considerato che
siffatta conclusione appare coerente con l’assetto del riparto della
giurisdizione fondato sul criterio del c.d. petitum sostanziale, giacché
mentre la disciplina della patologia del provvedimento amministrativo
introdotta con la legge n. 15 del 2005 non esclude l’esistenza di una
quota di autoritatività nelle ipotesi di carenza potere in concreto
(T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, sentenza 8 maggio 2006 n. 994), essa
invece comporta che per le controversie – quale quella in esame –
connotate dall’affermato esercizio di un potere di cui l’amministrazione
sia carente già in astratto (solitamente ritenute di rilievo meramente
scolastico, ma di cui il caso in esame costituisce invece un episodico
riscontro reale), l’applicazione della generale regola di riparto della
giurisdizione determina l’estraneità della lite all’ambito cognitorio
del giudice amministrativo, indipendentemente dalla disputa relativa
alla proponibilità o meno di azioni dichiarative o di accertamento nel
processo amministrativo (in ciò differenziandosi sicuramente, sul
terreno del trattamento processuale, questa – più radicale, ai limiti
dell’inesistenza - ipotesi di nullità del provvedimento, rispetto alle
altre pure non coperte dalla previsione della giurisdizione esclusiva,
quali la nullità c.d. strutturale o quella c.d. testuale, nelle quali la
difformità dal paradigma legale si sostanzia in una carenza o comunque
in un vizio di tipo contenutistico, e dunque in qualche modo interno al
provvedimento, e non nella assoluta ed astratta inconfigurabilità della
tipologia provvedimentale adottata da parte dell’autorità emanante
considerata);
ritenuto quindi che il ricorso in esame debba
essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo con ogni conseguenza di legge (art. 59, legge 18 giugno
2009, n. 69), e che nulla debba essere statuito in merito alle spese del
giudizio, non essendosi costituita l’autorità emanante.
P.Q.M.
Il
Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, sezione Prima,
definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso in epigrafe
inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Nulla
per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera
di consiglio del giorno 10 febbraio 2010 con l'intervento dei
Magistrati:
Giorgio Giallombardo, Presidente
Nicola
Maisano, Consigliere
Giovanni Tulumello, Primo Referendario,
Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/04/2010
(Art.
55, L. 27/4/1982, n. 186)"
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